Onder de vlag van Europese Unie zijn diverse organisaties opgericht: het Europese Parlement, de Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie zijn daar voorbeelden van. Eenheid aanbrengen in de rechtssystemen van deze 27 lidstaten is en blijft een dagelijkse uitdaging. Zo is ook gebleken bij de oprichting bij het Europees Openbaar Ministerie (EOM).
De oprichting van het EOM kent een lange voorgeschiedenis en heeft uiteindelijk geresulteerd in een samenwerkingsverband tussen 22 lidstaten. Het EOM is op 1 juni 2021 operationeel geworden. Een Europese Verordening en Richtlijn vormen samen de materiële en formele basis van het EOM. Het EOM heeft onderzoeks- en vervolgingsbevoegdheid bij de nationale rechters in de verschillende lidstaten met 22 verschillende strafrechtsystemen.
Maar welke strafbare feiten mag het EOM (in Nederland) vervolgen en wat kan een Nederlandse verdachte in een EOM-onderzoek verwachten? En zijn er mogelijke gevolgen verbonden aan de samenwerking die de 22 lidstaten met elkaar zijn aangegaan, ofwel de wijze waarop het EOM is georganiseerd?
Het EOM is in ieder geval voortvarend van start gegaan, zo valt te lezen op de website. In november 2021 heeft zelfs de eerste veroordeling plaatsgevonden naar aanleiding van een onderzoek van het EOM. Het gaat om een zaak die zich afspeelde in Slowakije waarbij een voormalige burgemeester schuldig is bevonden aan het doen van een poging tot het plegen van een strafbaar feit tegen de financiële belangen van de EU. Bewezen is dat hij documenten heeft vervalst om op illegale wijze financiële steun te verkrijgen van het Europees Sociaal Fonds voor de medefinanciering van lokale diensten.
Het EOM windt er dus geen doekjes om. Ook vermeldt de website dat er veelvuldig vermogensbestanddelen in beslag worden genomen en grote onderzoeken gestart. En hetgeen te lezen is op de website zal het topje van de ijsberg zijn; veel van de lopende onderzoeken zullen nog niet bekend zijn gemaakt in het belang van de opsporing.
Financiële belangen
Het EOM is enkel bevoegd strafbare feiten te onderzoeken en te vervolgen die de financiële belangen van de Europese Unie schaden. Deze materiële bevoegdheid van het EOM is nauwkeurig uitgewerkt in de Verordening en de Richtlijn. Gedacht moet worden aan fraude met EU-subsidies, omkoping van (EU-)ambtenaren en btw en accijnsfraude.
Daaraan gerelateerd is het EOM ook bevoegd om witwassen en deelname aan criminele organisaties te vervolgen en andere daaraan gerelateerde feiten. Wat hiermee wordt bedoeld blijkt niet uit de Richtlijn. In de persberichten zien we dat veel onderzoeken zijn gericht op btw-fraude. Dit soort fraude lijkt in eerste opzicht misschien een nationale aangelegenheid, maar EU-lidstaten dragen ongeveer 0,3% van hun btw-inkomsten af aan de EU, waardoor dit type fraude direct effect heeft op de EU-begroting. Het EOM is alleen bevoegd tot het onderzoeken en vervolgen van btw-fraude wanneer minstens twee lidstaten die zich bij het EOM hebben aangesloten betrokken zijn én als de totale schade minimaal €10 mln bedraagt.
Om te kunnen beoordelen wat mogelijke gevolgen zijn van de wijze waarop het EOM is ingericht, is het belang te weten hoe deze is georganiseerd. Het EOM kent op centraal niveau één Europees hoofdaanklager en eenentwintig aanklagers. Elke lidstaat is zo vertegenwoordigd. Een aantal permanente kamers geeft leiding aan de strafrechtelijke onderzoeken.
Het decentrale niveau betreft het operationele niveau en bestaat uit door de deelnemende lidstaten aangewezen ‘gedelegeerd Europese aanklagers’ (European Delegated Prosecutor, EDP). Zij doen de strafrechtelijke onderzoeken met inachtneming van de nationale regelgeving en presenteren de zaken uiteindelijk ook aan de nationale strafrechter.
Op grond van de Nederlandse wet komen vervolgens alle bevoegdheden van de officier van justitie, de advocaat-generaal en het Openbaar Ministerie onverkort aan de EDP toe. Dat betekent dat een verdachte in een EOM-zaak in Nederland te maken krijgt met het Nederlandse strafproces, Nederlandse opsporingsdiensten zoals de FIOD en ook met een ‘Nederlandse’ officier van justitie, zij het in de hoedanigheid van een gedelegeerd Europees aanklager.
Territorialiteitsbeginsel
Een vraag die je hierbij kan stellen is wanneer Nederland wordt gekozen als het land waar een EOM onderzoek kan plaatsvinden. Een zaak wordt in beginsel opgestart en behandeld in de lidstaat waar de strafbare activiteit plaatsvindt of, als er verschillende met elkaar verband houdende strafbare feiten zijn gepleegd, de lidstaat waar de meeste van die feiten zijn gepleegd. In beginsel wordt dus aangesloten bij het territorialiteitsbeginsel. De vraag is of het zwaartepunt aan de start van een onderzoek al echt goed kan worden bepaald. Er is immers dan nog veel onduidelijk over de feiten en het onderzoek moet nog aanvangen.‘In een steeds meer digitaal wordende wereld is het vaak de vraag waar een handeling wordt gedaan’
Tevens is het tegenwoordig niet echt gemakkelijk om te bepalen waar een strafbare activiteit daadwerkelijk plaatsvindt. In een steeds meer digitaal wordende wereld is het vaak de vraag waar een handeling wordt gedaan.
In deze ambiguïteit schuilt direct ook een gevaar. Het is aan de start van een onderzoek voor het EOM mogelijk om het land van het onderzoek vast te stellen waarin op de achtergrond andere belangen kunnen meespelen. Immers, door de organisatie van het EOM hebben we in wezen te maken met 22 strafrechtelijke systemen van 22 deelnemende lidstaten. Deze strafrechtelijke systemen zijn verre van geharmoniseerd. Zo variëren de strafmaxima, de mogelijkheden om beslag te leggen en tal van andere onderwerpen.
De praktijk moet uitwijzen welke afwegingen het EOM maakt bij de forumkeuze en hoe de verdediging daar invloed op kan uitoefenen. Dit geldt overigens voor vele onderwerpen aangaande het EOM. Dit nieuwe instituut en de beperkte regelgeving, laat een reeks van rechtsvragen onbeantwoord. De toekomst zal veel moeten uitwijzen.
Door: Judith de Boer
