Het overtreden van milieuregels is in Nederland lucratief: omgevingsdiensten controleren maar sporadisch op milieuovertredingen en overtreders krijgen zelden straf opgelegd, bleek onlangs uit onderzoek van onderzoeksplatform Investico. Volgens hoogleraar criminologie Toine Spapens is een meer integrale samenwerking tussen politie, Openbaar Ministerie (OM) en handhavingsdiensten nodig. ‘En zet de Wet Bibob vaker in’, zegt Spapens.
Waarom faalt het milieutoezicht in Nederland zo?
‘Daar zijn heel veel redenen voor. Er worden dus weinig sancties opgelegd. En de meeste milieucriminelen in Nederland zijn grote bedrijven, die huren de duurste advocatenkantoren in. Deze proberen allerlei zaken zo lang mogelijk te rekken en opsporingsinstanties dwars te zitten met informatieverzoeken en andere procedurele obstakels. Als ze een zaak niet kunnen winnen, schikken ze en volgt formeel geen sanctie. Ze komen er in de praktijk makkelijk mee weg. Juridische procedures zijn complex en langdurig.
Wat ook meespeelt is dat bestuurlijke handhavingsinstanties, omgevingsdiensten en nationale inspecties, vaak een relatie proberen op te bouwen met de bedrijven die ze controleren. Ze zijn geneigd om die relatie goed te houden en ze de kans te geven tekortkomingen te repareren. Omgevingsdiensten zijn verantwoordelijk voor de handhaving, maar verlenen bedrijven ook vergunningen. Die functies zouden intern strikt gescheiden moeten zijn, maar lopen in de praktijk door elkaar. Politieke druk als gevolg van economische belangen speelt een rol. En de politieke keuze om relatief weinig personele capaciteit ter beschikking te stellen.’
Wat is een voorbeeld van de keuze om weinig capaciteit vrij te maken?
‘De mestfraude. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit is een van de instanties die controles moeten doen, maar heeft weinig capaciteit en krijgt er van de Rijksoverheid geen mensen bij. Er wordt ingezet op technische preventie, met GPS bijvoorbeeld. Maar dat weten overtreders te omzeilen. De vraag is of de overheid dat expres doet – weinig fysiek controleren – door daarvoor op voorhand te weinig capaciteit vrij te maken.’
Waar speelde politieke druk bijvoorbeeld een rol?
‘Bij een dumping van granuliet, een restproduct van asfaltproductie voor de wegenbouw. De ambtenaren die erover moeten beslissen hadden in eerste instantie geconcludeerd: dat is afval, dat mag je niet dumpen in een rivier. Maar vervolgens belt Halbe Zijlstra namens de wegenbouwers de directeur van Rijkswaterstaat met de vraag of die beslissing niet anders kan. De dumpingen zijn toen toch toegestaan en er zijn tonnen granuliet gestort in een Gelderse natuurplas aan de Maas.’
Hoe erg is het dat overtreders nauwelijks worden aangepakt?
‘Er ontstaat schade voor flora, fauna en mensen. Mest draagt behoorlijk bij aan het stikstofprobleem. Het overdadig dumpen van mest kan de drinkwatervoorziening in gevaar brengen, ook ons oppervlaktewater voldoet niet aan Europese normen. En in Nederland produceren we veel stookolie voor zeeschepen. De uitstoot daarvan bij verbranding is slecht voor de luchtkwaliteit. En er zijn aanwijzingen dat er chemisch afval in wordt gemengd, dat maakt de luchtvervuiling nog erger.
Er zijn ook veel stukken land vervuild met afval dat er al tientallen jaren ligt. Dat komt in de bodem terecht. Duizenden plekken in Nederland moeten nog gesaneerd worden. Het heeft gevolgen voor lucht, water, bodem, alles. Je krijgt het soms letterlijk terug op je bord. Als je met chemisch afval vervuilde compost naar China stuurt en ze telen daar knoflook op die vervolgens hier in de supermarkt ligt, dan eet je je eigen rotzooi op. Het probleem is geglobaliseerd. Aan wat in Nederland gebeurt, zit vaak een internationale dimensie.’
Wat is de impact van die internationale dimensie?
‘Afvalsmokkel gaat altijd de grens over, veelal naar Azië. Huisafval, plastic, metaal, papier. Alles wat gerecycled kan worden, anders mag het de EU niet uit. Maar in de container met papier wordt soms ook nog wat gevaarlijk afval gestopt. Vervolgens moet je afwachten wat er in China of de Filippijnen mee gebeurt. China is nu restrictiever, het wil bepaald plastic afval niet meer omdat het te vervuild was. Denk aan landbouwplastic met sporen van pesticiden.
Afval is big business. De vraag is wie dat moet controleren. Er is een probleem met de informatie-uitwisseling tussen landen. Er is geen apart juridisch kader voor de uitwisseling tussen bestuurlijke handhavingsinstanties en de Algemene Verordening Gegevensbescherming is daarin beperkend. De douane in Nederland kijkt vooral naar wat er de Europese Unie binnenkomt. Wat er vertrekt wordt gezien als meer de verantwoordelijkheid van het land waar het naartoe gaat. Maar als het eenmaal in China staat, moet je maar zien hoe het terugkomt als het afval vervuild blijkt. Vaak is de lading onderweg een aantal keer doorverkocht, en blijkt de laatste eigenaar bijvoorbeeld een postbusfirma op een Caribisch eiland. De oorspronkelijke eigenaar kan dan makkelijk zeggen: ik wil het niet terug, het is niet meer van mij.’
Wie maakt zich daar schuldig aan?
‘In Nederland is milieucriminaliteit vooral corporate crime, organisatiecriminaliteit. Legitieme bedrijven die zorgen dat op papier alles netjes klopt. Maar wat er in werkelijkheid gebeurt is dan heel wat anders. Je moet fysiek inspecteren om erachter te komen. Georganiseerde criminaliteit – afvaldumpingen van synthetische drugslabs bijvoorbeeld – maakt maar een klein deel uit van de milieucriminaliteit hier.’
Wat adviseert u om de aanpak van milieucriminaliteit te verbeteren?
‘Uit onderzoek blijkt dat er veelplegers onder de bedrijven zijn. Focus daar de aandacht op. En op een integrale samenwerking tussen politie en OM, en handhaving. Vooral als het gaat om grotere, economisch machtige bedrijven kan die een stuk beter. Bestuurlijke handhaving is voorzichtig met die bedrijven, het duurt vaak lang voordat zij maatregelen treft. En dan moet je nog afwachten wat er in de rechtszaal mee gebeurt. Er worden bijna geen natuurlijke personen aangeklaagd, directies worden meestal niet aangepakt. Omdat er geen voorarrest is, zit er weinig tijdsdruk op zo’n zaak. Het duurt jaren voordat het tot een behandeling komt. Vaak worden die zaken uiteindelijk voor een flink bedrag geschikt.
Bestuurlijke handhavingsinstanties kijken vooral vooruit. Als een bedrijf de schade repareert en herhaling voorkomt, is het al snel goed. Politie en OM kijken met een andere bril en willen de dader straffen, die kijken naar wat in het verleden is gebeurd. Die instanties moeten samenwerken. Handhavingsinstanties hebben bijvoorbeeld vaak de technische kennis van milieuwetgeving die de politie ontbeert.’
Waarom moet handhaving de Wet Bibob meer inzetten?
‘Daarmee kunnen overheidsinstanties vergunningaanvragers screenen. Als het gevaar bestaat dat de vergunning wordt misbruikt voor criminele doeleinden, kan de overheid deze weigeren. Of intrekken, als een bedrijf al een vergunning heeft. Het mooie is dat dit geassocieerd wordt met georganiseerde criminaliteit. Bedrijven willen daaraan niet gelinkt worden. Ze schrikken als hun vergunningen in gevaar komen. Met deze wet kunnen overheidsinstanties ook bedrijven screenen die subsidies aanvragen.
Ik sprak eens een grote afvalverwerker die geen vergunning zou krijgen na een screening. Het bedrijf was buitengewoon gepikeerd dat het zijn buitenlandse investeerders dit moest vertellen, mede omdat Bibob geassocieerd wordt met georganiseerde criminaliteit. Het verving het hele managementteam en heeft uiteindelijk wel een vergunning gekregen. Maar onlangs is het toch beboet voor illegale lozingen. Het blijkt moeilijk de bedrijfscultuur te veranderen.’
Is er wel een oplossing?
‘De oplossing zit in een combinatie van dingen. Reduceer de vraag. Maak bijvoorbeeld beleid om tot een lagere afvalproductie te komen, zorg dat minder plastic nodig is. Ga strikter handhaven, verbeter de wettelijke kaders voor internationale samenwerking. En misschien moeten we meer aan naming and shaming gaan doen.’
