In een proefproces buigt het gerechtshof Den Haag zich over de vraag of het Openbaar Ministerie (OM) verdachten van verzekeringsfraude mag vervolgen op grond van onderzoek door onderzoekers van verzekeringsmaatschappijen. Vorig jaar was er ophef over fraudeonderzoek binnen ondernemingen door advocaten. ‘Dit zijn geen geïsoleerde zaken’, zegt Sven Brinkhoff, hoogleraar straf- en strafprocesrecht (Open Universiteit). ‘Ze staan symbool voor een grotere beweging van burgeropsporing, waarin de burger zelf informatie verzamelt voor een strafzaak.’
Wat vindt u van de ontwikkeling dat private partijen vaker opsporingsonderzoek doen voor het OM?
‘Aan de ene kant begrijp ik het goed, maar ik vind het ook risicovol. Als specifieke expertise onvoldoende aanwezig is bij de politie, kan het waarde hebben externen in te schakelen. Maar als het onderzoek voor een strafzaak wordt gebruikt, moeten OM en politie wel de regie houden. Relevant is onder meer hoe gegevens verzameld zijn en hoe betrouwbaar die informatie is. Ze moeten dus zelf nog onderzoek doen. Anders is het hek van de dam. Dan besteed je strafonderzoek helemaal uit en dat is volgens de wet niet de bedoeling.
Daar ligt het grootste pijnpunt. Dan heb je geen filter meer op de betrouwbaarheid van informatie en de rechtmatigheid van de verkrijging ervan. Wordt het onderzoek niet heel erg gestuurd? Worden methoden ingezet die de politie zelf niet mag inzetten? Ontspringen bepaalde mensen de dans, of juist niet? Dat risico is er als bijvoorbeeld advocaten zelf moeten onderzoeken of hun cliënt iets strafbaars doet. Er is veel ruimte voor ruis.’
Waar ligt volgens u de grens?
‘Het mooie aan klassiek opsporingsonderzoek is dat de politie en het OM dat zoveel mogelijk met een kleurloze bril op doen. Zo zou het moeten zijn in ieder geval. De politie zoekt uit of bijvoorbeeld een aangifte klopt, zoekt informatie die de aangifte bevestigt of ontkracht, en maakt een dossier aan. Als je opsporingsonderzoek uitbesteedt, moet die check er ook zijn. Als de politie de benodigde kennis en expertise niet heeft, is het lastig te interpreteren wat zelfonderzoek heeft opgeleverd. Hoe bepaal je dan of en waarvoor je iemand gaat vervolgen?
In de loop van een opsporingsonderzoek kunnen dwangmiddelen worden ingezet tegen burgers, iemand kan worden aangehouden, telefoons kunnen worden getapt en aan het einde van de rit kan een veroordeling volgen. Dat kun je niet overlaten aan private partijen. De politie en zeker het OM moeten daarop de regie houden, de privacy- en andere wetgeving bewaken. En niet voor zoete koek slikken wat private partijen aanleveren. Er moet altijd een check zijn op de betrouwbaarheid van onderzoek.’
Hoe vertaalt zich dat naar de zaak rond verzekeringsfraude?
‘Daarbij zit je op het snijvlak van civiel recht en strafrecht. Een verzekeringsmaatschappij kan in eerste instantie onderzoek doen, maar als het een strafzaak wordt, moet er wat mij betreft altijd een leidende regierol zijn voor politie en OM.’
Wat zegt de wetgeving hierover?
‘In het proefproces rond verzekeringsfraude heeft de rechtbank Rotterdam het OM niet-ontvankelijk verklaard. In het vonnis verwijst de rechter naar vier wetsbepalingen uit het Wetboek van Strafvordering waaruit blijkt dat de politie en het OM zelf aan opsporing van strafbare feiten moeten doen. Het is dus een duidelijke keuze van de wetgever om opsporing bij deze twee partijen onder te brengen. In de verzekeringsfraudezaak wijkt het OM daarvan af.
Als je opsporingsonderzoek geheel door een andere partij laat doen, doorkruis je de wetgeving. Dat kan wat mij betreft pas als de wetgever vastlegt in een wet dat dat een optie is. Die ontwikkeling zie ik niet. Er wordt wel gewerkt aan een nieuw Wetboek van Strafvordering, maar daarin komt niet meer ruimte voor opsporing door particulieren. Zoals het er nu uitziet is die ruimte er dus ook in de toekomst niet. Het OM wil weten of het toch kan. Dat moet blijken uit de zaak die nu bij het hof ligt en die mogelijk nog naar de Hoge Raad gaat.’
Op welke basis kan het OM voor de opsporing dan toch werken met externe partijen?
‘Op basis van goed afgesproken voorwaarden. Maar het is ook een politieke afweging. Het moet door het parlement. Kun je strafrechtelijk onderzoek uitbesteden aan private partijen? Is dat wenselijk? Waarom wel of waarom niet? Die discussie moet je eerst voeren, voordat je het gaat doen. Dat is nu niet gebeurd. De discussie wordt gevoerd in de zittingszaal. Het is goed om een proefproces te voeren, en interessant wat het hof ermee gaat doen. Als de zaak tot de Hoge Raad gaat, weet je wat de gedachten erover zijn. Een uitkomst kan zijn: dit kan best, als de politie en het OM maar de regie houden. Dan heb je in ieder geval duidelijke kaders.’
Kun je opsporingsonderzoek wel overlaten aan private partijen, die zelf ook belangen hebben bij de uitkomst?
‘Daar zit een grote adder onder het gras. Als partijen er een belang bij hebben of mensen of groepen wel of niet vervolgd worden, krijg je een heel troebele situatie. Dat moet je niet willen. Daarom moeten politie en OM altijd betrokken zijn. Zij kunnen bepalen waarom bepaalde afslagen in het onderzoek genomen worden, en waarom bepaalde dingen wel of niet uitgezocht moeten worden. Ze hebben beter zicht op wat er nodig is voor een strafzaak, wat de relevante stappen zijn. Een private partij heeft dat minder.’
Moet er niet gewoon capaciteit bij, bij het OM en de politie?
‘Dat is altijd goed. Capaciteitsgebrek is natuurlijk vooral een geldkwestie. Er is langdurig beknibbeld op het OM, de politie en de rechtelijke macht. Dat verandert gelukkig met de plannen van de nieuwe regering. Tegelijkertijd zul je nooit de heel specialistische kennis in huis krijgen voor bepaalde soorten fraude of digitaal onderzoek. Het kan altijd nodig zijn dat je externe expertise bij een opsporingsonderzoek betrekt.’
In het geval van verzekeringsfraude speelt ook mee dat er meer zaken zijn.
‘Ja. In het algemeen kan de politie veel zaken niet oppakken. Binnen het strafrecht heb je altijd te maken met schaarste, er is nooit zoveel capaciteit dat je alle zaken kunt oppakken. Dat is een illusie. Maar dat de politie zaken niet kan oppakken, werkt de beweging in de hand dat burgers denken: dan doen we het wel zelf. Mensen pakken zelf de rol van opspoorder. Hoe het OM verzekeringsfraude aanpakt, is daarvan een voorbeeld, ook al zijn er afspraken gemaakt tussen OM, politie en verzekeraars.
‘Dat de politie zaken niet kan oppakken werkt de beweging in de hand dat burgers denken: dan doen we het wel zelf. Mensen pakken zelf de rol van opspoorder. Hoe het OM verzekeringsfraude aanpakt, is daarvan een voorbeeld.’
Deze zaak en de situatie waarin advocaten fraudeonderzoek doen, zijn geen geïsoleerde zaken. Ze staan symbool voor een grotere beweging van burgeropsporing, waarin de burger zelf informatie verzamelt voor een strafzaak. Dat gebeurt sinds een jaar of tien en in twee varianten: de burger geeft de informatie aan de politie, of gaat er helemaal zelf mee aan de slag. Dat laatste moeten we niet willen, we willen natuurlijk niet toe naar een amateurpolitiestaat. In de verzekeringsfraudezaak is de situatie niet zo extreem, maar het heeft daar wel trekjes van.’
Waaraan moet onderzoek voldoen als het toch wordt gedaan door private partijen?
‘Het moet duidelijk zijn met welke private partij je aan de slag gaat, wat de achtergrond van de partij is. Een private partij die opsporingsonderzoek doet, moet voldoen aan de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Dat is een soort keurmerk, een verplichte vergunning. Politie en OM moeten daarnaast zelf de regie behouden, bepalen welke informatie er in het dossier komt en hoe deze getoetst wordt op betrouwbaarheid. De officier van justitie bepaalt op basis daarvan of wel of niet vervolgd wordt. Als het OM deze drie stappen volgt, zou het wel met private partijen kunnen werken.
Verzekeraars die opsporingsonderzoek doen hebben een vergunning. In de verzekeringsfraudezaak lijkt het vooral in stap twee te zijn fout gegaan: dat er geen regie van OM of politie was, en de verzekeraar alles alleen deed.’
Opsporing blijft dus een overheidstaak?
‘Ja, want opsporing is te ingrijpend in het leven van een burger, er zijn zwaarwegende gevolgen aan gebonden. Of het nu gaat om dwangmiddelen die worden ingezet, bevoegdheden of een veroordeling. Dat moet echt bij de overheid blijven. Maar met een mengvorm, waarin je gebruik maakt van de kwaliteiten van een private partij, is niks mis.’
